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    不断探索逐步发展未检制度呵护未成年人健康成长

    2019-08-16 06:52:29 周斌 来源:法制日报  责任编辑:李雅兰   我来说两句

    不断探索逐步发展未检制度呵护未成年人健康成长

    □ 本报记者 周斌

    2018年10月,最高人民检察院首次向国务院组成部门教育部发送检察建议,主题是校园安全,编号为一号,这也是最高检发出的首份关于社会治理的检察建议,故称“一号检察建议”。

    “一号检察建议”发出后,教育部迅速下发《关于进一步加强中小学(幼儿园)预防性侵害学生工作的通知》等文件,采取得力措施加以落实;各地检察机关、教育部门、学校加强沟通配合,通过一系列举措,建立完善校园安全及未成年人保护工作机制。

    此举赢得社会各界一片赞誉之声。

    然而,回顾历史可知,新中国成立后较长一段时间,未成年人检察工作都处于空白期,没有相应的机构,    下转第八版

    上接第一版 更无特殊的工作机制可言,不利于未成年人合法权益的保护。

    怀着强烈的责任感和使命感,1986年,上海市长宁区人民检察院在审查起诉科内设立全国第一个“少年刑事案件起诉组”,标志着我国未检工作从普通刑事检察工作中分离,朝着专业化方向发展的开端。

    30多年来,未检工作从无到有、逐步发展,特别是党的十八大以来,检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,“少年司法理念”不断更新、机构稳步推进、机制持续完善。其间,实现“三大转变”,即任务从应对预防未成年人犯罪向保护未成年人权益转变,职能从单纯办理未成年人犯罪案件到同时办理侵害未成年人犯罪案件,目前正在探索开展未成年人刑事执行、民事行政、公益诉讼检察业务,逐步向全面综合司法保护转变,工作推动从各地检察机关积极探索由下而上推动到最高检加强顶层设计,强化对全国未检工作的整体推动转变,在保障未成年人健康成长、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。

    机构变化

    从“零”到制度框架基本搭建

    1985年,电影《少年犯》上映。影片在监狱实地取景,选择18名少年犯做演员,用纪实的手法再现了他们服刑、改造的过程,揭示了少年犯罪的成因、根源,给人巨大的心灵震撼,发人深思。

    这也是那个年代青少年问题的真实反映——上世纪七十年代末八十年代初,随着改革开放后经济、文化、社会的迅速发展,我国犯罪情况出现新的变化,未成年人犯罪数量明显增多。

    为此,中共中央于1979年批转了中宣部、教育部等8个部门《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》,强调必须高度重视和努力解决未成年人犯罪问题。

    1985年10月,中共中央发布《关于进一步加强青少年教育、预防青少年犯罪的通知》。同年11月,在北京通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》提出“应建立适时少年司法的机构,以满足少年犯的不同需要,保护他们的基本权利”。

    其间,检察机关也逐渐在办案中发现,未成年人犯罪原因、动机以及犯罪后对自己行为的认知等,都与成年人犯罪有很大不同,用成年人司法惩处难以起到预防、减少未成年人犯罪的目的。

    正是在这样的背景下,我国第一个未检专门办案组织——上海市长宁区检察院“少年刑事案件起诉组”孕育而生。

    此后随着全国第一部保护青少年的地方法规《上海市青少年保护条例》于1987年6月出台,上海20个区县检察院均相继在起诉科设立少年起诉组,承担起未成年人刑案的审查起诉、出庭公诉和预防犯罪等工作。

    与此同时,重庆、超碰caoporn、北京等地的一些检察院也先后在起诉、批捕部门设立了未检专门办案组。

    经过5年多地方探索,1991年6月,“两高两部”联合下发《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》,要求“人民检察院应根据办理少年刑事案件的特点和要求,逐步建立专门机构”。

    同年9月,全国人大常委会通过未成年人保护法明确,公安机关、检察院、法院办理未成年人犯罪案件,应当照顾未成年人的身心特点,并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。

    很快,最高检就在当时的刑事检察厅成立了少年犯罪检察工作指导处,有力指导地方未检工作专门化建设。上海市虹口区人民检察院率先成立了集未成年人刑事案件审查批捕、审查起诉等检察工作于一体的独立建制机构——未成年人刑事检察科。

    设置专门机构处理未成年人司法问题是衡量一个国家未成年人司法制度是否成熟的重要标志之一。如今回过头来看,司法实践证明,没有未检专门机构就没有未检案件的专门办理;凡是未检工作成效突出的地方,其未检机构也必然比较健全。

    然而,未检专门机构建设并非一帆风顺。

    由于1996年刑诉法修订没有对办理未成年人案件的程序作专门规定,在之后的机构改革中,未检机构与少年法庭一样纷纷撤并,最高检也于1997年取消了少年犯罪检察工作指导处。

    但未检工作的探索从未中断。1999年预防未成年人犯罪法出台,次年中办、国办转发中央社会治安综合治理委员会《关于进一步加强预防青少年犯罪工作的意见》,各地持续深入推进未检工作。

    进入新世纪后,最高检总结各地经验,下发《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》,以司法解释的形式首次对未成年人刑事检察工作做出系统规定,确立未检工作专人办理制度。

    上海再拔头筹,于2009年在市检察院成立未成年人刑事检察(以下简称未检)处,为我国首个省级未成年人刑事检察部门;随后上海市检察院第一、二分院相继成立未检处,标志着全国首个三级未检机构建设完备。

    3年后修订出台的刑事诉讼法,增设未成年人刑事案件诉讼程序专章,极大地推动了未检工作的发展。最高检于2012年在公诉厅设立未成年人犯罪检察工作指导处,于2015年12月又成立临时厅级机构——未检工作办公室,标志着全国四级未检机构设置基本完备,职责范围基本划定,制度框架基本搭建,以未成年人这一特殊主体为对象所建立的独立业务类别终于确立。

    如今,从白山黑水到西南边陲,从东海之滨到天山脚下,都有未检检察官忙碌的脚步,全国未检机构建设也取得长足发展。2018年12月,在中央和有关部门的大力支持下,最高检在内设机构改革中成立专门负责未检工作的第九检察厅,这是中央政法机关设立的第一个未成年人保护厅级部门。从此,未检专业化建设进入一个新的发展阶段,未检工作纵向“捕诉监防”一体化工作模式和横向涉及未成年人的刑事、民事、行政、公益诉讼检察的工作职能已基本形成。

    机制变化

    从只办刑案到刑民行齐发力

    “检察官姐姐,我被录取了,谢谢你们一次又一次的帮助……”去年7月,小凡拿到大学录取通知书后立即致电宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民检察院未成年人检察官表达感谢。

    一次酒后冲动,上高中的小凡与3名同学抢劫路人手机。考虑到小凡等4人都是未成年人,未造成他人人身伤害,犯罪情节轻微,被抓后认罪悔罪且积极赔偿,社会调查显示4人平时表现良好,系初犯、偶犯,检察院依法决定对4人附条件不起诉,考验期为6个月。

    经过跟踪考察,小凡等4人表现不错,能够遵守相关规定,考验期满后,沙坡头区检察院依法对4人作出不起诉决定。最终,4人均考上大学。

    据统计,2018年全国共对未成年犯罪嫌疑人作出附条件不起诉6959人,相比2013年上升了一倍。2016年至2018年,全国共有1869名未成年犯罪嫌疑人经检察机关帮教后考上大学。

    “推一把是少年犯,拉一把是大学生”。早在上世纪八十年代,未检先行者们迈出第一步时,就认识到对未成年犯罪嫌疑人要严格把握逮捕、起诉条件,注重教育、挽救,并逐步探索尝试了社会调查、庭审教育等特有制度。

    1991年未成年人保护法确立了对未成年人“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则。当年最高检下发《关于认真开展未成年人犯罪案件检察工作的通知》提出了“可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉”的方针和区别对待的原则。

    随着未检机构不断推进完善,各级检察机关大胆创新,逐步形成了社会调查、合适成年人、社会观护、附条件不起诉、刑事和解、羁押必要性审查、犯罪记录封存等一系列未成年人犯罪案件特殊检察工作机制,彰显了对未成年人的“特殊关爱”。

    2002年最高检《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》对各地探索的一些涉未犯罪特殊检察工作机制进行了总结、固定和规范;2012年修订的刑诉法吸纳了上述特殊检察工作机制,确立了“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”等原则,明确办理未成年人案件应当以“未成年人权益最大化”为出发点。

    坚持宽容不纵容,严管厚爱,把帮教贯穿于办案始终。2003年至2018年9月,全国检察机关共开展社会调查近10万人,落实合适成年人到场31.2万余人,申请法律援助22.8万余人,开展亲情会见10.5万余人。在对严重未成年人犯罪依法惩戒、保持司法警示的同时,对未成年人涉嫌的轻微犯罪,依法从宽。

    尤为值得一提的是,检察实践中,为更有效地挽救未成年犯罪嫌疑人,未检逐渐从单一的批捕、起诉职能,发展为捕诉防一体化的模式。2013年12月,最高检对《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》进行修订,明确要求省级、地市级检察院和未成年人刑事案件较多的基层检察院设立独立的未成年人刑事检察机构,实行捕、诉、监、防一体化工作模式。

    实际上,在过去很长时间里,未成年人检察的职责只是办理未成年人涉嫌犯罪案件,而随着未检工作的不断推进,其内涵不断丰富,逐步扩展到包括涉罪未成年人、未成年被害人以及其他权益受到侵害的未成年人。

    2015年5月,最高检出台《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》,要求对未成年人司法保护对象范围全覆盖。各地更加注重双向保护理念,既保护涉罪未成年人的合法权益,也注重保护和救助未成年被害人。

    未成年人被侵害后,身心会受到极大伤害,更需要专业的保护和关爱。针对这一情况,检察机关探索适用特殊办案程序,推行未成年被害人一站式询问制度,避免因询问方式不当或反复询问给未成年被害人造成二次伤害;设置环境温馨的家居式办案区,缓解未成年被害人的紧张情绪;实行保护性出庭方式,力求在指控犯罪的同时把对被害人的影响降到最低。

    最高检还专门下发了《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》,近年来,检察机关为数万名未成年被害人提供司法救助、心理干预、司法援助等救助措施。

    除刑事领域外,未成年人利益最大化原则也体现在民事、行政方面。2018年年初,最高检在全国13个省份开展涉未成年人刑事执行、民事行政检察业务统一集中办理试点工作。各试点地区检察机关积极探索办理未成年人公益诉讼案件,截至今年4月,在涉及未成年人食品药品安全、产品质量领域,共发出诉前检察建议297件,提起公益诉讼8件;对其他侵害众多未成年人合法权益的问题发出检察建议711件,支持起诉9件。

    针对当地景区只对身高1.2米以下的儿童免票问题,2018年6月,浙江省宁波市江北区人民检察院联合区监察委、法制办向物价部门发出《关于完善部分景点儿童票政策的建议书》,并监督完成整改。

    纵观未检工作的发展历史,检察机关对未成年人的司法保护理念始终与时俱进,适应时代潮流发展,体制机制不断更新,而一直不变的,是对侵害未成年人犯罪零容忍的态度和立场。

    各地检察机关对侵害未成年人犯罪,依法从严从快审查逮捕、审查起诉,保持严打高压态势。2018年至2019年4月,全国检察机关共批准逮捕侵害未成年人犯罪5.42万人,起诉6.76万人,成功指控了米脂砍杀学生案,携程亲子园、红黄蓝幼儿园虐童案等一批社会高度关注的侵害未成年人犯罪案件;使犯罪分子得到应有的制裁。最高检也成功抗诉了齐某强奸、猥亵儿童案,被告人被从有期徒刑10年改判为无期徒刑。

    2019年2月,最高检发布《2018—2022年检察改革工作规划》提出,探索建立罪错未成年人的临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度,建立性侵害未成年人违法犯罪信息库和入职查询制度,努力体现对罪错未成年人“严管又厚爱、宽容不纵容”的工作思路,推动健全侵害未成年人犯罪惩防机制,掀开新时代未检工作新篇章。

    体系变化

    从单打独斗到各方力量配合

    2018年11月,重庆市检察机关在深入开展扫黑除恶专项斗争中发现,黑恶势力向未成年人渗透趋势明显。黑恶势力通过在网络平台传播帮派结义、刀具耍酷等江湖文化,以辍学、无业未成年人和遭受校园欺凌的在校生为重点发展对象,招募、引诱、威逼未成年人加入,结伙作案,社会影响恶劣。

    针对这一情况,重庆市人民检察院分别向市公安局、市教委等发出检察建议,通过建立健全网上巡查机制,及时处置614条有害信息;建立健全校园周边综合治理机制,取缔“黑网吧”及违规网吧20家;建立健全防范辍学机制和校园欺凌监管预警机制,劝返失学辍学学生1569人等。

    未成年人涉嫌犯罪或权益受到侵害,往往与其所处的不良社会环境有关。而办理未成年人案件的主要任务,也是帮助他们回归社会。因此,未成年人保护是一项系统社会工程,靠检察机关单打独斗是不行的,必须加强各方力量的配合。

    检察机关充分认识到未检社会支持体系建设重要性,未检在30多年发展历程中,和社会支持体系相伴而生、共同促进、共同发展。

    早在上世纪80年代,未成年人司法(包括未检工作)在萌芽、探索阶段,就提出了“司法保护一条龙”和“社会保护一条龙”建设相结合的思路。当时一方面加强各政法机关在办理未成年人案件中的配合,另一方面加强与综治、共青团、关工委等相关职能部门和社会组织的联系与衔接,邀请“五老”等社会力量参与未成年犯罪嫌疑人帮教和犯罪预防工作,产生了积极效果。

    2000年前后,各地检察机关主动探索社会调查、合适成年人、社会观护、附条件不起诉、心理矫正等一系列特殊检察制度,这对社会支持体系建设提出了更高的要求,一些地方检察机关开始引进社会工作者、心理咨询师参与未成年人检察工作,有的还利用爱心企业、社区服务站等建立起涉罪未成年人观护基地。

    2016年,全国未检工作30年座谈会系统提出要大力推进未成年人检察专业化规范化社会化建设的发展思路,把未检社会化建设放在和专业化规范化建设同等重要的位置来谋划和推进。2018年2月,最高检与团中央签订《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》,未检社会支持体系建设进入了新的发展阶段。

    针对近年来中小学生欺凌和暴力现象频发这一情况,最高检联合教育部等9部委印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》,各地检察机关充分发挥法律监督职能,加强与相关部门的沟通配合,推动完善校园安全管理机制、积极参加综合治理与整顿校园周边环境工作、健全完善防治中小学生欺凌和暴力法律规定和机制制度,打出组合拳,取得了一定成效。

    从破解侵害未成年人案件发现难、报告难、干预难、联动难、追责难等一系列问题到探索解决未成年人犯罪低龄化问题,从关怀农村留守儿童到保障困境流动儿童合法权益……检察机关联手相关部门及社会组织,积极推动未成年人保护社会治理创新,更好地解决未成年人保护难点问题。

    当前,未成年人犯罪的整体数量虽然下降,但却呈现出暴力化、低龄化、成人化趋势,其重要原因之一就是一些未成年人法治意识淡漠,既缺乏对法治的敬畏和遵守,也不懂用法律维护自身合法权利。

    为此,最高检和教育部创新学校法治宣讲模式,部署联合开展全国法治进校园巡讲活动,2018年至2019年4月,全国检察机关共深入校园开展法治巡讲5.16万次,覆盖5.7万所学校和3803.48万名师生,受到普遍欢迎好评。目前,包括最高检领导、各级检察机关领导干部在内的1.73万名检察官带头兼任法治副校长。

    站在新的历史方位、新的起点,未检工作面临新的机遇和挑战。

    最高检第九检察厅负责人表示,未检工作将始终践行以人民为中心、为人民谋福祉的宗旨和追求,依法惩治侵害未成年人犯罪,保护救助未成年被害人,依法惩戒、精准帮教涉罪未成年人,预防未成年人犯罪,维护未成年人合法权益;坚持以未成年人权益的特殊、优先保护为核心要求,不断完善捕、诉、监、防一体化工作模式,进一步加强未成年人全面综合司法保护,推进新时代未成年人司法保护工作实现新的发展。

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